EEG: Chan­cen und Risi­ken der No­velle 2017

Energieökonom Erik Gabel vom Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung analysiert die EEG-Novelle 2017. (Bild: UFZ / S. Wildling)

Zum Jahres­wechsel tritt die Novelle des Erneuer­bare-Energien-Gesetzes (EEG) in Kraft. Es soll den weiteren Ausbau der erneuer­baren Energien besser planbar und günstiger werden lassen. Dazu wird der Ausbau an den Umbau des Strom­netzes angepasst. Da von nun an neue Wind- und Solar­anlagen über Aus­schreibungen erfolgen, warnen viele Kritiker vor einem Ausbremsen des Erfolgs­modells deutsche Energie­wende. Im Interview beurteilt Erik Gawel, Energie- und Umwelt­ökonom am UFZ in Leipzig, Chancen und Risiken der EEG-Novelle und beleuchtet den aktuellen Stand der Energie­wende. Außerdem spricht er sich für eine unab­hängige „Euro­päische Emissions­bank“ aus, um den Emissions­handel als zentrales öko­nomisches Instrument der Energie­wende wieder­zubeleben.

Professor Gawel, sind wir mit der aktuellen Novelle des Erneuer­bare-Energien-Gesetzes auf einem guten Weg mit der deutschen Energie­wende?

Für die erste Phase war das ursprüng­liche Instrumen­tarium des EEG mit Fest­preisen, die der Staat für jede Techno­logie differen­ziert festlegt, richtig. Das führte erfolgreich zu einer Marktdurch­dringung der Erneuer­baren und deren techno­logische Entwicklung. Das novel­lierte EEG 2017 mit einer Ausrichtung auf eine verstärkte Markt­integra­tion der Erneuer­baren ist grund­sätzlich richtig. Nach dem sehr erfolg­reichen Start zeigt nun das zentrale Vehikel der Ausschrei­bungen die mittel- und lang­fristige Marsch­richtung auf.

Denn mit zunehmender Bedeutung der Erneuer­baren im Strommarkt – ein Anteil von über 30 Prozent wurde bisher erreicht – stellt sich die Frage nach einer verbes­serten Markt- und System­integration und nach Beiträgen zur Netz­stabilität. Das ist bereits in der EEG-Novelle 2012 einge­leitet worden und wird nun weiter geführt. Wir brauchen ein stärker markt­orientiertes Förder­system, das auch wieder angepasst werden wird, bis lang­fristig eine Förderung der Erneuer­baren Energien komplett über­flüssig wird. Irgendwann brauchen wir ein solches EEG also gar nicht mehr.

Was sind konkret die wesent­lichen Änderungen beim EEG 2017?

Diese Änderungen bestehen darin, dass für bestimmte Techno­logien – im wesentlichen Wind onshore und offshore sowie Photo­voltaik – die Vergütung über markt­liche Ausschrei­bung von Zubauenden ermittelt wird. Das ist die ganz zentrale Änderung zu früher. Nun gibt der Staat nicht mehr die Vergütung vor, auf die der Markt mit einer Ausbau­menge antwortet. Sondern umgekehrt: Nun gibt der Staat die Ausbau­menge vor, und der Markt reagiert mit Angeboten zu geringst­möglichen Kosten. Das ist das Herzstück der aktuellen Novelle.

Das klingt mit einer Mobilisierung der Marktkräfte doch recht positiv?

Ja, das klingt positiv. Man muss aber natürlich genauer schauen, was hier „mehr Markt“ wirklich heißt. Der Staat kontrolliert den Zubau. Und die Ausschrei­bungen müssen nicht unbedingt dazu führen, dass nun die Kosten wirklich spürbar sinken. Dafür sorgen höhere Risiko- und erhebliche Transaktions­kosten des Aus­schreibungs­verfahrens. Das wird man abwarten müssen.

Die Verbände für Erneuer­bare Energien äußern vehement Kritik und warnen vor einem Rückschlag für die Energiewende. Sind die Vorwürfe berechtigt?

Die Vorwürfe halte ich in dieser pauschalen Form für überzogen. Man erkennt, dass auch im Sektor der Erneuer­baren viele Interessen im Spiel sind. Es gibt Gruppen, die ein Interesse an einem starken und unge­zügelten Ausbau der Erneuer­baren haben. Aber das muss nicht mit dem allge­meinen Interesse übereinstimmen. Man muss eine vernünf­tige Balance finden zwischen dem Ausbau der erneuer­baren Strom­erzeugung auf der einen Seite und etwa dem Ausbau der Strom­netze auf der anderen Seite.

Dazu kommt noch ein nötiger Gleich­klang zwischen den Sektoren Strom, Wärme und Verkehr. Und wir brauchen auch regionale Balance. Das führt dazu, dass nicht jeder Wunsch auf sofortigen Zubau im über­geordneten Interesse realisiert werden kann. Hier ist Augenmaß erforder­lich.

Ein anderer Vorwurf lautet, dass die aktuelle Novelle den großen Energie­versorgern eine Chance zum Aufholen gibt, obwohl sie die Umstellung bisher weitest­gehend verschlafen haben.

Das mag so sein, aber wir halten hier ja kein Straf­gericht ab. Wir formulieren die Erwar­tungen der Gesellschaft an den weiteren Fortschritt der Energie­wende. Und wer immer dazu beitragen möchte, ist aus meiner Sicht willkommen. Wir teilen den Markt nicht in erwünschte und uner­wünschte Teilnehmer auf. Die großen Strom­erzeuger haben nun das Gebot der Stunde erkannt und orientieren sich neu. Das ist aus gesamt­wirtschaft­licher Sicht nur zu begrüßen. Wir werden die Energie­wende auch nicht ohne kapital­kräftige Groß­investoren etwa für Offshore-Windparks schaffen. Das ist nichts für Häusle­bauer oder Klein­investoren.

Die deutsche Energie­wende setzt stark auf dezentralen Aufbau. Doch Offshore-Windparks bilden zentrale Großkraft­werke. Wie verträgt sich das miteinander?

In der Tat: Der Ansatz der Dezen­tralität trägt nicht durchgehend. Wind-offshore ist ein Element der Zentralität. Aber das ist auch Teil der Energie­wende. Die erneuer­bare Welt ist dezentraler als die fossil-nukleare, aber sie kommt auch nicht ohne große Einheiten aus. Virtuelle Kraftwerke, größere Solarparks und vor allem Windparks in Nord- und Ostsee. Diese großen Einheiten werden nach allen Szenarien auch eine wichtige Rolle spielen. Die Zukunft ist ganz klar dezen­traler, aber gewiss nicht voll­ständig atomisiert.

Verbraucher sehen stetig fallende Kosten für Strom aus Wind und Sonne. Aber die eigene Strom­rechnung steigt. Wird dieser Trend irgend­wann umgekehrt, so dass auch der private Verbraucher finanziell profitiert?

Der Trend wird sich dann umkehren können, wenn der darüber klagende Endver­braucher selber aktiv wird und zum Wettbewerb intensiv beiträgt. Er muss Preise und Tarife vergleichen und zum Wechsler werden. Bisher haben wir viel zu wenig Wettbewerb von dieser Seite. Das ist für mich das zentrale Moment, warum fallende Groß­handels-Preise nicht weiter­gegeben werden.

Im Augenblick haben wir zudem auf der Kosten­seite noch einen großen Rucksack aus den Alt-För­derungen gemäß des EEG seit 2000. Die Ent­lastungen durch die neue Novelle können erst Schritt für Schritt in der Zukunft greifen. Da darf man jetzt keine Wunder­dinge erwarten. Ich kann nur raten, Preise fleißig über Internet­portale zu vergleichen, um den Wettbewerbs­druck auf Strom­anbieter zu erhöhen und im Übrigen Ökostrom nachzufragen.

Deutschland wird sein selbst­gestecktes Klimaziel für 2020 knapp verfehlen. Wie sehen Sie die Entwicklung bis 2050?

Für die Klimaziele sind alle Treib­hausgas-Emissions-Bereiche wichtig, nicht nur die Strom­erzeugung. Im Energie­bereich sind auch Effizienz­steigerung sowie Einsparungen im Wärme- und Verkehrs­sektor erforderlich. Aber die Strom-Energie­wende selbst ist grund­sätzlich auf einem guten Weg. Nachhol­bedarf haben wir bei der Wärmewende und bei der Verkehrs­wende. So erwartet die Bundes­regierung bis 2050 einen klima­neutralen Gebäude­bestand. Da sind noch gewaltige Schritte zu gehen, denn der Wärme­bereich birgt ein enormes Potenzial. Die Sanierungs­raten müssen dazu aber sozial­verträglich beschleunigt werden.

Und im Verkehrs­bereich ist bisher nicht viel passiert. Hier brauchen wir intel­ligente Konzepte etwa für die Elektro­mobilität. Wenn wir bei Wärme und Verkehr ähnlich aktiv werden wie im Stromsektor mit dem EEG, kann die Energiewende insgesamt gelingen.

Stichwort Kohle­ausstieg: Brauchen wir dazu strengere politische Vorgaben?

In den letzten Jahren haben sich Strom aus Braunkohle und Zunahme der Erneuer­baren keineswegs ausge­schlossen. Das war eine irri­tierende Facette der Energiewende. Aber der Kohle­aussteig ist kein Selbstläufer. Der Emissions­handel lahmt, und im Strommarktgesetz gab es letztlich den Beschluss einer Kraftwerks­reserve mit entsprechenden Sondervergütungen – also ein goldener Handschlag für aus­laufende Kohle­kraftwerke. Das setzt völlig falsche Signale für die Bereinigung des Kraftwerks­parks.

Wir brauchen für den Kohle­ausstieg gezielte Anreize, den konven­tionellen Kraftwerks­park umzubauen. Dazu gehört in erster Linie ein klares Signal zur Dekar­bonisierung vom euro­päischen Emissions­handel. Das haben wir im Moment nicht. Statt­dessen läuft höchstens ein Kohle­ausstieg im Schongang.

Also könnte ein funk­tionierender Emissions­handel das Kohle-Problem von selbst lösen?

Ja, das hätte schon in den letzten Jahren Kohle in den Bereich geringerer Wirtschaft­lichkeit gebracht und von selbst die Markt­bereini­gung erzeugt, die wir benötigen. Der Emissions­handel ist der Dreh- und Angelpunkt der Klima­politik.

Wie könnte der Emissionshandel wieder in Gang kommen?

Heute sind zu viele Emissions­rechte im Umlauf. Der derzeit ein­stellige Preis für eine Tonne Kohlen­dioxid setzt keine Anreize für eine Emissions­vermeidung. Nicht der Emissions­handel an sich hat versagt. Er macht genau das, was er soll. Er zeigt nämlich Knapp­heiten im Markt an. Und diese Knapp­heiten sind derzeit schlicht zu gering. Die Krise des Emissions­handels ist eher eine Krise der EU-Klima­politik.

Was müssten wir tun? Wir bräuchten ein verläss­liches, lang­fristiges, wirksames Signal, damit wieder Knappheit an Emissions­rechte auf dem Markt entsteht. Das erzeugt verläss­lich und dauerhaft höhere CO2-Preise. Die bisherigen Maßnahmen reichen dazu nicht aus. Wir brauchen sehr viel deutlichere Begren­zungen der Emissions­rechte. Aber das ist politisch schwer durch­setzbar.

Wollen Sie noch eine Idee für die Auflösung dieses Dilemmas? Eine unab­hängige europäische Emissions­bank könnte wirksam helfen, vergleichbar mit der Euro­Päschen Zentral­bank zur Sicherung der Preis­vniveau­stabilität. Eine solche Emissions­bank wäre politisch unabhängig und nur dem Klimaschutz verpflichtet. Sie würde flexibel in den Markt intervenieren, falls erforderlich. In der jetzigen Situation würde sie Emissions­rechte zurückhalten oder aufkaufen und dadurch Verknappung mit steigenden Preisen verursachen. So könnte sich die Emission­sbank am Zwei-Grad-Ziel für den Klima­schutz orientieren, ähnlich wie die Euro­päische Zentral­bank eine Zwei-Prozent-Inflation im Euro-Raum anstrebt. Sie könnte schneller in den Markt eingreifen, als es über lang­wierige politische Prozesse möglich wäre.

Gibt es Freunde für diese Idee?

In der Wissen­schaft durchaus. Diese schon etwas ältere Idee findet in der Literatur viele Befürworter. Doch dass Politiker wenig geneigt sind, sich mit einer Emissions­bank selbst zu entmachten, kann ich leider auch nachvoll­ziehen.

Wird Deutschland seine Vorreiter­rolle für Klima­schutz und Energie­wende in Zukunft behaupten können?

Das kann man nicht pauschal beant­worten. Im Stromsektor werden wir die Probleme bewältigen. Aber bei der Elektro­mobilität sieht es hier nicht gerade nach Weltmarkt­führerschaft aus. Da sehe ich überhaupt keine Vorreiter­rolle. Unstrittig ist der historische Verdienst Deutschlands. Ohne den deutschen Startschuss wären die Erneuer­baren heute nicht so günstig. Aber darauf kann man sich nicht ausruhen. Nun sind Anstren­gungen für einen Euro­päischen Verbund gefordert, intelligente Kombi­nationen und mehr Flexi­bilität.

Wie sehen sie die Entwicklung von Emissions­handel und Klima­schutz weltweit?

Sehr positiv. Er wird nicht mehr bespöttelt oder verteufelt wie noch in den 1970er Jahren. Er ist Realität, und er funktioniert, wenn er die richtigen Rahmen­bedingungen erhält. Weitere Ini­tiativen nach China und Kalifornien werden kommen. Diese Emissions­märkte müssen in Zukunft verkoppelt werden. Denn diesen Ansätzen gehört die Zukunft. Ich bin sehr zuver­sichtlich, dass damit die Kosten für eine Gesell­schaft so gering wie möglich gehalten werden können. (Quelle: UFZ)

Referenz: E. Gabel, E. & A. Purkus, A.: EEG 2017 – Mehr Markt bei der Erneuerbare-Energien-Förderung?, Zeits. f. Wirtschaftspol., 96, 910 (2016); DOI: 10.1007/s10273-016-2070-5

Link: Energieökonomische Forschung, Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung, Leipzig

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